David Hejč: Mimořádná opatření k onemocnění Covid-19 a soudní ochrana osob jimi dotčených, aneb klíčová je právní forma

JUDr. David Hejč, Ph.D., působí jako odborný asistent na katedře správní vědy a správního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity a rovněž jako asistent soudce Ústavního soudu.

Příspěvek, mající ambici býti spíše popularizačním, pracuje s některými závěry dříve publikovaného článku, ve kterém čtenář nalezne k dané problematice více informací, a to: HEJČ, David a Tomáš SVOBODA. K povaze „krizových opatření“, odpovědnosti za škodu a ochraně subjektivních práv (3. část). Právní rozhledy. Nakladatelství C.H. Beck, 2021, roč. 29, č. 11, s. 391-400.

Česká republika, obdobně jako většina světa, řadu měsíců byla – a v určité (nyní snad spíše již jen neustále slábnoucí) míře stále je – konfrontována s pandemií onemocnění covid-19 a jejími různorodými následky. Tato situace je výzvou pro řadu společenských oblastí. Zvláště významný se zdá být kontext právní, který úzce souvisí s reakcí státu na tuto mimořádnou situaci, která je převážně v rukou výkonné moci – zejména vlády jako vrcholného orgánu moci výkonné, ale také řady dalších orgánů, které vykonávají veřejnou správu.

Reakce výkonné moci přitom spočívá zejména v přijímání určitých právem předpokládaných opatření. Významná jsou zejména ta opatření orgánů veřejné správy, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob (adresátů veřejné správy), tedy opatření regulativní povahy. Jde např. o opatření omezující volný pohyb, maloobchod a služby, přítomnost žáků a studentů na výuce, ukládající povinnost testovat zaměstnance firem na covid-19 a mnohá další. Tato opatření jsou v dalším textu označena společně jako mimořádná opatření.

Reakci veřejné správy, spočívající v přijímání mimořádných opatření, lze označit za bezprecedentní tak, jako byla v moderních dějinách bezprecedentní a v zásadě neočekávaná situace, ve které se veřejná správa nacházela. V dané souvislosti přirozeně vyvstává značné množství nových otázek.

Tento příspěvek se zaměřuje na možnosti ochrany subjektivních práv dotčených osob, do kterých mimořádná opatření zasáhla, a to v rámci soudního přezkumu. S ohledem na to, jak výrazné jsou zásahy, které mimořádná opatření činní, resp. mohou činit, je jejich soudní kontrola významná. Jde totiž o kontrolu vykonávanou soudní mocí, která je z hlediska koncepce dělby moci jednak oddělena od moci výkonné, jejímž projevem veřejná správa je, a dále nezávislost soudů i soudců je ústavně garantována.[1]

Vzhledem k tomu, že mimořádná opatření se za dobu pandemie vydávala na základě zmocnění obsažných v různých zákonech – opatření podle krizového zákona[2], mimořádná opatření vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví[3], mimořádná opatření podle tzv. pandemického zákona[4] – mělo to za důsledek mj. i to, že taková mimořádná opatření nebyla stejná nejen z hlediska svého obsahu, ale nastávaly odlišnosti i v jejich právní formě. Právní forma je přitom určující pro to, jakým způsobem a zda vůbec lze mimořádná opatření soudně přezkoumat.

Následující text stručně přiblíží, co se právní formou rozumí, jakým způsobem ovlivňuje přístup k soudu a jaký to má dopad na mimořádná opatření, resp. soudní ochranu před nimi.

Co je to právní forma?

Význam forem činnosti veřejné správy spočívá v tom, že je jimi cíleně zprostředkován obsah činnosti veřejné správy (kam patří i vydávání mimořádných opatření) do jejího vnějšího projevu.[5] Formy správní činnosti lze přitom dělit dle různých hledisek do různých kategorií. Mimořádná opatření, která česká veřejná správa v reakci na pandemii vydávala, patří z hlediska jejich právní formy mezi správní akty, jež obecně zaujímají mezi ostatními formami činnosti veřejné správy významné postavení. Ve správních aktech se totiž nejvýrazněji projevuje veřejně-mocenský charakter veřejné správy i výkonná, podzákonná a nařizovací povaha její činnosti, mají jednostranný a zavazující charakter.

Současně však správní akty představují nestejnorodou skupinu právních forem realizace veřejné správy, kterou lze dále diferencovat podle různých kritérií. Jedním ze základních je členění správních aktů na:

1) Individuální správní akty, které jsou výsledkem aplikačních procesů uskutečňovaných v konkrétních případech, kdy je dán omezený a jednoznačně určený okruh adresátů a řešené věci, resp. v konkrétním případě se jimi řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Příkladem uvedeného je správní rozhodnutí, kterým se rozhodne, zda došlo konkrétním jednáním (rychlá jízda určitým automobilem v konkrétním čase a na konkrétním místě) ke spáchání přestupku jmenovitě určenou osobou (řidičem).

2) Normativní správní akty, které jsou v daném směru protipólem individuálních správních aktů, neboť jsou výsledkem normotvorné činnosti veřejné správy a jde tedy o pramen práva. Normativní správní akty tak svým obsahem míří na obecná věcná řešení a blíže neurčitý okruh adresátů.[6] Zůstaneme-li v oblasti provozu na pozemních komunikacích, je příkladem normativního správního aktu, tj. podzákonného právního předpisu, vyhláška ministerstva dopravy, kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích, a kterou se mj. stanoví, jakou (jednotnou) vizuální podobu mají mít jednotlivé zákazové dopravní značky, umisťované na pozemních komunikacích za účelem místní úpravy provozu.[7]

3) Smíšené správní akty, které v sobě kombinují znaky předchozích dvou druhů správních aktů. Náš právní řád označuje tyto správní akty jako opatření obecné povahy a příkladem jsou územní plány obcí, nebo dopravní značení ukládající účastníkům silničního provozu povinnosti. Smíšené jsou proto, že podobně jako normativní správní akty zavazují nikoliv jmenovitě určené jednotlivce (to je naopak případ individuálních správních aktů), ale neurčitě vymezenou množinu osob (buď každého, nebo např. „jen“ všechny řidiče motorových vozidel apod.). A současně podobně jako individuální správní akty mají konkrétní předmět regulace, tzn. že je jimi regulována určitá skutková podstata, resp. správní akt reguluje konkrétní případ.[8] V případě uvedeného příkladu opatření obecné povahy dopravní značení to konkrétně znamená, že „například dopravní značka „dej přednost v jízdě“, umístěná na křižovatce, řeší konkrétní dopravní situaci v tomto místě a zároveň se vztahuje obecně na všechny účastníky silničního provozu, kteří budou touto křižovatkou projíždět“.[9]

Jaký vliv má právní forma na přístup k soudu?

V obecné rovině lze konstatovat, že přístup osob dotčených individuálními správními akty a opatřeními obecné povahy je v obou případech nastaven velmi obdobně, a to tak, že lze označit za přímý, resp. jde o přímou soudní ochranu. Uvedené obecně platí především proto, že v těchto případech se může přímo dotčená osoba pro účely soudního přezkumu obrátit na správní soudy s tvrzením, že daným individuálním správním aktem nebo opatření obecné povahy byla zkrácena na svých právech.

Naopak v případě normativních správních aktů, tedy podzákonných právních předpisů, taková přímá soudní ochrana jimi dotčených osob neexistuje. Jediné osoby, které jsou oprávněny dosáhnout přímého soudního přezkumu, a to před Ústavním soudem, který jediný je k takovému přezkumu příslušný, jsou jen specifické subjekty, jako např. vláda, skupina (25) poslanců nebo (10) senátorů nebo Veřejný ochránce práv.[10] Samotné dotčené osoby mohou zrušení právního předpisu u Ústavního soudu dosáhnout „pouze“ nepřímo, až v souvislosti s ústavní stížností v konkrétní věci, ve které byl aplikován – tzn. na jeho základě byl vydán individuální správní akt. Jde však o cestu k Ústavnímu soudu nepřímou, poměrně zdlouhavou (nezbytné vyčerpat všechny prostředky ochrany proti individuálnímu správnímu aktu) a současně nejistou (musí jít o porušení některého ze základních práv garantovaných ústavním pořádkem).

Lze tedy uzavřít, že přístup k soudu osob dotčených správním aktem je z hlediska právních forem snadnější v případech individuálních správních aktů a opatření obecné povahy než v případě normativních správních aktů. Úroveň ochrany subjektivních práv dotčených osob je v tomto smyslu tedy u normativních správních aktů nižší.

Přístup k soudu a mimořádná opatření?

V prvních měsících pandemie, v době vyhlášeného nouzového stavu, byla vydávána mimořádná opatření podle krizového zákona. Ten ale nestanoví, jakou mají mít na jeho základě vydaná mimořádná opatření právní formu. Proto se jejich právní forma musí posoudit podle jejich obsahu (materiálně), tzn. zda jednotlivá mimořádná opatření naplňují pojmové znaky toho či kterého správního aktu z hlediska předmětu regulace a adresátů regulace (jak bylo uvedeno výše). Tímto způsobem posoudil před ním napadená mimořádná opatření, vydaná podle krizového zákona, Ústavní soud a dospěl k závěru, že tato mají zpravidla normativní povahu, resp. jde o normativní správní akty, neboť svojí regulací postihují celé území státu (tzn. abstraktní předmět regulace), a to ve vztahu k neurčitě (nikoliv jmenovitě) vymezeným osobám.

Jak bylo již výše uvedeno, z hlediska soudní ochrany osob, kterých se daná mimořádná opatření podle krizového zákona dotýkala, představuje uvedené významnou překážku, neboť osoby dotčené těmito mimořádnými opatřeními se nemohou domáhat přímo jejich zrušení u Ústavního soudu. V případech těchto mimořádných opatření nepřipadá v úvahu ani výše zmíněná nepřímá cesta dotčené osoby k Ústavnímu soudu, a to s ohledem na její časovou náročnost. Pro daná mimořádná opatření bývá totiž z hlediska jejich platnosti charakteristická poměrně krátká „životnost“, neboť jsou platná jen několik týdnů či dokonce dnů, než jsou zrušena a případně nahrazena jinými.

Uvedené nicméně představuje významný limit i v případě, kdy tato mimořádná opatření napadne u Ústavního soudu někdo, kdo tak učinit může přímo (výše uvedené specifické subjekty). Platí totiž pravidlo, že řízení o přezkumu daného mimořádného opatření musí Ústavní soud zastavit, jestliže mimořádné opatření pozbyde platnosti před skončením řízení u Ústavního soudu, k čemuž ve většině takových případů z důvodů krátké životnosti mimořádných opatření dochází.[11]

Na druhou stranu, pokud jde o mimořádná opatření vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví a zejména pak podle pandemického zákona, je situace v tomto ohledu zcela odlišná. Ačkoliv ve své podstatě se tato mimořádná opatření svým obsahem nijak zásadně neodlišují od mimořádných opatření podle krizového zákona, v otázce přístupu k soudu je zde rozdíl zásadní. Je tomu tak proto, že jak zákon o ochraně veřejného zdraví, tak i pandemický zákon mimořádná opatření podle nich vydaná výslovně označují za opatření obecné povahy. A to navzdory skutečnosti, že i tato mimořádná opatření se mohou vztahovat na celé území státu a materiálně tak mají daleko spíše normativní povahu. Z toho důvodu se tak osoby dotčené těmito mimořádnými opatřeními mohou přímo obrátit na správní soud s návrhem na jejich zrušení, jak bylo poznamenáno již výše.

Závěr

V případě mimořádných opatření, vydávaných veřejnou správou podle krizového zákona, nedisponují osoby, kterých se stanovená regulace dotýká, možností přímého zahájení jejich soudního přezkumu. Jde o důsledek obecné neexistence přímé soudní ochrany před možnými individuálními dopady normotvorby v České republice. Pandemický zákon tento problém řeší, neboť mimořádným opatřením na jeho základě vydávaným výslovně přiděluje formu opatření obecné povahy. Ta umožňuje přímou soudní ochranu osobám, které jsou takovým mimořádným opatřením zasaženy a jde v tomto směru o zvýšení úrovně ochrany jejich subjektivních práv. Platí tedy sdělení obsažené v názvu příspěvku, že to je právní forma mimořádných opatření, jež je klíčová pro soudní ochranu osob jimi dotčených.

[1] Čl. 81 a 82 Ústavy České republiky.

[2] Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).

[3] Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů.

[4] Zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů.

[5] PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8. dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Doplněk, 2012, s. 264.

[6] Srov. PRŮCHA, 2012, op. cit., s. 271.

[7] Příloha č. 3 vyhlášky č. 294/2015 Sb. kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích.

[8] KNAPP, Viktor. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 1995, s. 149.

[9] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. 1 Ao 1/2005.

[10] Úplný výčet těchto subjektů je obsažen v § 64 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

[11] Viz usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 20/20, body 14 a 15.